ที่ดิน

ประเทศไทยมีความร่ำรวยที่สุดในภูมิภาคลุ่มแม่น้ำโขง ประเทศไทยยังมีนโยบายและแนวปฏิบัติด้านที่ดินที่ยาวนานรวมทั้งแนวปฏิบัติการครอบครองที่ดินของเอกชนโดยปราศจากการถูกแทรกแซง ประมวลกฎหมายที่ดินออกในปี พ.ศ. 2497 และได้แก้ไขเพิ่มเติมเมื่อเร็ว ๆ นี้ในปี พ.ศ. 2551¹ กรอบทางกฎหมายนี้ยังคงมีเสถียรภาพอย่างต่อเนื่องโดยการสืบทอดผ่านระบอบการเมืองที่ต่างกันไปในขณะที่สถานะของที่ดินมีการเปลี่ยนแปลงอย่างรวดเร็ว ในปี พ.ศ. 2504 ประเทศไทยมีพื้นที่ป่าไม้ร้อยละ 53 ของพื้นที่ทั้งประเทศ และในปี พ.ศ. 2549 พื้นที่ป่าไม้ลดลงเหลือร้อยละ 25 พื้นที่การเกษตรขยายตัวอย่างรวดเร็วโดยผ่านการตัดไม้ทำลายป่าแล้วลดลงจากการแปลงเป็นพื้นที่เมืองหรือการใช้ประโยชน์ในเชิงพาณิชย์² ในช่วงไม่กี่ปีที่ผ่านมาพื้นที่การเกษตรได้ฟื้นตัวขึ้นและขณะนี้ร้อยละ 43 ของพื้นที่ทั้งหมดของประเทศถูกนำมาใช้เพื่อการเพาะปลูก ³ จากข้อมูลล่าสุดในปี พ.ศ. 2560 พื้นที่ป่าไม้เพิ่มขึ้นถึงร้อยละ 32 ของพื้นที่ทั้งหมด⁴ การเพิ่มจำนวนประชากร การเปิดเสรีของตลาดที่ดินและการเติบโตของธุรกิจการเกษตรเป็นปัจจัยสำคัญที่มีผลกระทบต่อการเป็นเจ้าของที่ดิน มีจำนวนเกษตรกรที่ไม่มีที่อยู่อาศัยหรือชาวนาที่ไม่มีที่ดินทำกินเป็นของตนเองเพิ่มมากขึ้นเรื่อย ๆ⁵ อย่างไรก็ดี เกษตรกรรายย่อยปัจจุบันยังคงไม่ได้รับความเท่าเทียมในการถือครองที่ดิน⁶ ​

แหล่งที่มาของข้อมูล: องค์กรเพื่อการพัฒนาระหว่างประเทศของสหรัฐฯ กรรมสิทธิ์ในทรัพย์สินและการกำกับดูแลทรัพยากรของประเทศไทย *สำนักงานสถิติแห่งชาติ สร้างโดย ODI เมื่อเดือนพฤษภาคม พ.ศ.2559 ภายใต้ลิขสิทธิ์ CC BY-SA 4.0

นโยบายที่ดินและการบริหารจัดการที่ดิน

ระบบการบริหารที่ดินของไทยถือเป็นรูปแบบที่มีประสิทธิภาพและโปร่งใสสำหรับประเทศอื่น ๆ ⁷ กระทรวงต่างๆและหน่วยงานต่างๆมีส่วนเกี่ยวข้องโดยแต่ละหน่วยงานมีอำนาจตามกฎหมายต่างๆและมีหน้าที่ความรับผิดชอบที่แตกต่างกัน ⁸ ความรับผิดชอบด้านการจัดการที่ดินทางการเกษตรและที่ดินเพื่อการอยู่อาศัยรวมถึงการจัดและการจดทะเบียนที่ดินอยู่ในความรับผิดชอบของกรมที่ดิน กระทรวงมหาดไทยซึ่งดำเนินการผ่านระบบที่ดินของสำนักงานที่ดินจังหวัดและสำนักงานที่ดินอำเภอ ⁹ ขั้นตอนการบริหารส่วนใหญ่สามารถดำเนินการได้เสร็จสิ้นภายในเวลาไม่ถึง 1 วันและการจดทะเบียนที่ดินจะมีมูลค่าประมาณร้อยละ 1 ของมูลค่าทรัพย์สิน ¹⁰

คณะกรรมการจัดสรรที่ดินแห่งชาติที่จัดตั้งขึ้นโดยประมวลกฎหมายที่ดินโดยมีรัฐมนตรีว่าการกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมเป็นประธาน ¹¹ ก่อตั้งขึ้นในปี พ.ศ. 2545 กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมรับผิดชอบการจัดการน้ำและป่าไม้และภารกิจอื่น ๆ ¹² ระหว่างหน่วยงานที่เกี่ยวข้องภายใต้กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม กรมป่าไม้ซึ่งมีบทบาทที่เข้มแข็งในการจัดการป่าสงวนแห่งชาติและพื้นที่คุ้มครอง¹³  กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ ได้แก่ สํานักงานปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมและกรมพัฒนาที่ดินมีหน้าที่จัดสรรที่ดินให้แก่เกษตรกรและการจำแนกประเภทของการใช้ประโยชน์ที่ดินตามลำดับ ¹⁴

แหล่งชุมชนแออัดริมคลองในกรุงเทพมหานคร ภาพโดย erozen แหล่งข้อมูลจากฟลิคเกอร์ เมื่อวันที่ 26 กุมภาพันธ์ พ.ศ.2552 ภายใต้ลิขสิทธิ์ของ CC BY-NC 2.0

ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. 2497 ได้แบ่งแยกระหว่างทรัพย์สินส่วนบุคคลซึ่งได้รับการคุ้มครองตามกฎหมาย และที่ดินของรัฐซึ่งรวมถึงที่ดินทั้งหมด “ซึ่งไม่มีผู้ครอบครองกรรมสิทธิ์” ที่ดินของรัฐอาจให้สัมปทาน การให้เช่าหรือเช่าโดยรัฐบาล มีบทบัญญัติที่แยกต่างหากเกี่ยวกับการทำเหมืองแร่และป่าไม้ ¹⁵ ไทยเป็นประเทศเดียวในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ที่กฏหมายอนุญาตให้นักลงทุนต่างชาติเข้าครอบครองที่ดินภายใต้ข้อจำกัดเฉพาะและในจำนวนที่ต่ำกว่าประชาชนชาวไทย ¹⁶ กฎหมายที่เกี่ยวข้องอื่น ๆ ได้แก่ พระราชบัญญัติการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ. ศ. 2526 พระราชบัญญัติพัฒนาที่ดินพ.ศ. 2526 และพระราชบัญญัติการจัดรูปที่ดิน พ.ศ. 2547 ¹⁷ ในปี พ.ศ. 2550 ประเทศไทยได้จัดทำร่างพระราชบัญญัติป่าชุมชนหลังจากได้มีการปรึกษาหารือกันเป็นระยะเวลากว่า 15 ปีระหว่างกรมป่าไม้และกลุ่มประชาสังคม ¹⁸ อย่างไรก็ตามในปี 2552 ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่าพระราชบัญญัติอุทยานแห่งชาติ พ.ศ. 2504 มีผลบังคับใช้และกฎหมายป่าชุมชนก็ไม่เคยเป็นกฎหมาย ¹⁹ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมกล่าวว่าโครงการจัดสรรที่ดินหลายแห่งล้มเหลวเนื่องจากที่ดินตกไปอยู่ในมือของนายทุนที่ดิน ²⁰

ตามรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราวที่ประกาศใช้โดยรัฐบาลทหารที่เข้ามามีอำนาจเมื่อพ.ศ. 2557 คณะรักษาความสงบแห่งชาติ “จะมีอำนาจสั่งให้ยับยั้งหรือดำเนินการใด ๆ ไม่ว่าการกระทำดังกล่าวจะมีผลบังคับใช้กับฝ่ายนิติบัญญัติ ฝ่ายบริหารหรือตุลาการ” ²¹ ซึ่งรวมถึงการแก้ไขหรือการยกเลิกกฎหมายหรือวิธีปฏิบัติที่มีอยู่ที่รวมถึงเรื่องเกี่ยวกับที่ดิน ตัวอย่าง เช่น ในเดือนพฤษภาคม พ.ศ. 2558 นายกรัฐมนตรี พลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชา ได้ออกคำสั่งฉบับที่ 17/2558 เพื่อประกาศเขตเศรษฐกิจพิเศษ 5 เขต (SEZs) ทำให้เกิดการเวนคืนที่ดิน ²² เพื่อลดความเหลื่อมล้ำในการเข้าถึงที่ดินรัฐบาลจึงมีแผนที่จะจัดสรรที่ดินของรัฐจำนวน 195,000 ไร่ (31,200 เฮกตาร์) ใน 47 จังหวัดให้แก่กว่า 43,000 ครอบครัวที่ไม่มีที่ดินซึ่งที่ดินจะได้รับการจัดการโดยสหกรณ์ซึ่งไม่ใช่ของเอกชน ²³

ตั้งแต่การประกาศใช้รัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราว ปรากฎว่ามีการประกาศใช้กฎหมายอื่น ๆ ที่เกี่ยวข้องกับที่ดิน​ เช่น พระราชบัญญัติการจัดสรรที่ดิน (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2558 เป็นกรอบกฎหมายหลักเพื่อใช้พัฒนาการใช้ที่ดินในประเทศ​ พระราชบัญญัติการเช่าที่ดินเพื่อเกษตรกรรม (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2559 เป็นผลจากนโยบายการปฏิรูปเพื่อปกป้องกิจกรรมเพื่อเกษตรกรรมของประเทศ โดยพระราชบัญญัตินี้กำหนดให้ผู้เช่าซื้อต้องแจ้งรัฐบาลหากเกษตรกรผู้เช่าไม่ต้องการใช้ที่ดินเพื่อการเกษตรอีกต่อไปและหากพบที่ดินถูกทิ้งร้างไว้โดยไม่ทำการเกษตรจะมีระวางค่าปรับตามที่กฎหมายระบุ แต่กฎหมายนี้ยังมีจุดอ่อนที่ไม่เอื้อต่อเกษตรกรที่ทำไร่หมุนเวียน นอกจากนี้ กฎหมายล่าสุดที่มีการประกาศใช้คือ พระราชบัญญัติภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง พ.ศ. 2562 ที่ยกเลิกกฎหมายภาษีที่ดินก่อนหน้านี้ และสร้างโครงสร้างภาษีใหม่สำหรับเจ้าของที่ดิน​

การจำแนกประเภทที่ดิน

ประเทศไทยได้ดำเนินแผนงานจัดสรรที่ดินขนาดใหญ่ตั้งแต่ปี พ.ศ. 2527-2547 มีเป้าหมายเพื่อกำหนดรูปแบบการครอบครองที่มีอยู่แต่ไม่มีเอกสารการถือครองให้มีความชัดเจนและปรับปรุงการบริหารจัดการที่ดินในระบบกฎหมายที่มีความครอบคลุม มีการออกเอกสารสิทธิ์จำนวนมากกว่า 11.50 ล้านฉบับในช่วงเวลานี้ ²⁴ โครงการนี้ได้รับทุนสนับสนุนจากรัฐบาลไทยธนาคารโลกและรัฐบาลออสเตรเลียและได้รับการยกย่องว่าประสบความสำเร็จเป็นอย่างดี  ²⁵

อันที่จริงแล้ว ที่ดินที่ไม่ได้จัดเป็นประเภทเป็นที่ดินส่วนตัวถือเป็นพื้นที่ป่าไม้ของรัฐ ซึ่งข้อมูลปีพ.ศ. 2560 พบว่ามีพื้นที่ป่าไม้ของรัฐมีจำนวนร้อยละ 40 ของที่ดินทั้งหมด²⁶ ​โดยแบ่งได้เป็นพื้นที่ป่าสงวนแห่งชาติและพื้นที่ป่าอนุรักษ์

เกษตรกรรม​รายย่อยและธุรกิจการเกษตรขนาดใหญ่ยังคงมีการใช้ที่ดินส่วนตัวอย่างสำคัญ²⁷ ​ถึงแม้ว่าเกษตรกรไทยรุ่นใหม่จะย้ายไปทำงานในเมืองมากขึ้น แต่ครอบครัวของพวกเขาก็ยังคงรักษาที่ดินเพื่อการเกษตรเพื่อความมั่นคงของครอบครัว²⁸ ​

นักวิเคราะห์อ้างว่าสิทธิของผู้ถือครองที่ดินรายย่อยยังคงน้อยกว่าองค์กรหรือผู้ถือครองที่ดินรายใหญ่เนื่องจากมีสิทธิในกฎหมายต่างกัน ²⁹ ในขณะที่คนที่มีเอกสารสิทธิ์จะมีความมั่นคงในการใช้ประโยชน์ที่ดิน ระบบยังไม่ครอบคลุมถึงการตั้งถิ่นฐานอย่างไม่เป็นทางการในเมืองหรือผู้ครอบครองที่ดินป่า ในกรณีดังกล่าวจะมีการออกสิทธิการใช้งานชั่วคราวและสิทธิการใช้งานประเภทอื่น ๆ โดยมีสิทธิน้อยกว่าการเป็นเจ้าของเต็มรูปแบบ  ³⁰

เกือบร้อยละ 19 ของที่ดินในประเทศไทยถูกจัดให้เป็นพื้นที่คุ้มครองรวมถึงอุทยานแห่งชาติและเขตรักษาพันธุ์สัตว์ป่าซึ่งเป็นอัตราสูงสุดของพื้นที่แผ่นดินใหญ่ในภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ยกเว้นกัมพูชา³¹ กลุ่มชนพื้นเมืองและผู้อพยพที่อาศัยอยู่ในที่ราบสูงภาคเหนือปฏิบัติตามกฎหมายจารีตประเพณีและดูแลการเข้าถึงและการใช้ประโยชน์ที่ดิน โดยกลุ่มชนพื้นเมืองเหล่านี้มักจะยังไม่มีสิทธิได้สัญชาติเป็นพลเมืองเต็มรูปแบบ³² นอกจากนี้ ที่ดินส่วนใหญ่จัดเป็นที่ดินป่าไม้ของรัฐและกฎหมายของประเทศไม่ยอมรับสิทธิที่ดินตามธรรมเนียมปฏิบัติ³³ ร่างกฎหมายป่าชุมชนที่นำเสนอต่อรัฐสภาฯ เพื่อพิจารณาตั้งแต่ปี พ.ศ. 2550 แต่ไม่ได้รับการอนุมัติ³⁴ ยอมรับสิทธิตามกฎหมายของชุมชนในบริเวณป่าในการรักษาและจัดการพื้นที่ป่า แต่สิทธิของชุมชนจำกัดเฉพาะ “ผู้อยู่อาศัยในป่าเดิม”ที่อาศัยอยู่ในพื้นที่ป่าเป็นเวลาอย่างน้อยสิบปี อ้างถึงกลุ่มสนับสนุนภาคประชาสังคม พระราชบัญญัติป่าชุมชนทำให้ชุมชนที่อาศัยอยู่บริเวณชายขอบของป่าคุ้มครองจำนวน 20,000 ชุมชนสูญเสียสิทธิ ³⁵

เช่นเดียวกับในหลายประเทศ เพศเป็นปัจจัยที่ส่งผลต่อการเข้าถึงที่ดิน ตามกฎหมายผู้หญิงมีสิทธิเท่าเทียมกันในการเป็นเจ้าของที่ดิน แต่โดยธรรมเนียมปฏิบัติผู้ชายมักควบคุมที่ดินส่วนใหญ่โดยเฉพาะในพื้นที่ชนบท³⁶ สิ่งนี้ยังมีความแตกต่างจากระบบการถือครองที่ดินเดิมในอดีตที่ผู้หญิงมีสิทธิดูแลจัดการที่ดิน³⁷

การโอนที่ดินและการเช่าที่ดินสาธารณะ

ที่ดินของทั้งภาคเอกชนและภาครัฐสามารถให้เช่าได้ถึง 30 ปี พื้นที่การเกษตรระหว่างร้อยละ 11 ถึงร้อยละ 30 อยู่ภายใต้รูปแบบการเช่ารูปแบบใดรูปแบบหนึ่ง ³⁸ มีที่ดินให้เช่ามากถึง 1 ใน 3 ของพื้นที่การเกษตรในพื้นที่ภาคกลางแต่ในภูมิภาคอื่น ๆมีปริมาณต่ำกว่ามาก ครัวเรือนที่ไม่มีที่ดินทำกินมีสัดส่วนร้อยละ 6 และร้อยละ 14 ของพื้นที่ทั้งหมดในทศวรรษ 2533 ³⁹

รัฐธรรมนูญฉบับก่อน ๆ ของไทยรับประกันการชดเชยการเวนคืนทรัพย์สินของเอกชนเพื่อประโยชน์สาธารณะ ขั้นตอนเหล่านี้ได้รับการปฏิบัติตามระบบกฎหมาย โดยมีข้อยกเว้นหลายประการในกรณีของชนพื้นเมืองที่สูญเสียที่ดินเพื่อพัฒนาโครงสร้างพื้นฐาน ⁴⁰ รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2557 ไม่มีบทบัญญัติใด ๆ เกี่ยวกับการโอนที่ดิน

แหล่งที่มาของข้อมูล: การนิคมอุตสาหกรรมแห่งประเทศไทย สร้างโดย ODI เมื่อเดือนมิถุนายน 2559 ภายใต้ลิขสิทธิ์ CC BY-SA 4.0 เข้าไปดูข้อมูล

เมื่อพ.ศ. 2557 รัฐบาลไทยได้อนุมัติแผนพัฒนาเขตเศรษฐกิจพิเศษจำนวน 10 แห่ง ครอบคลุมพื้นที่ 90 อำเภอในพื้นที่ชายแดน เขตเศรษฐกิจพิเศษเป็นส่วนหนึ่งของยุทธศาสตร์ระดับชาติเพื่อกระตุ้นการเติบโตทางเศรษฐกิจ ดึงดูดการลงทุนจากต่างประเทศ สนับสนุนการพัฒนาพื้นที่ชายแดนและสนับสนุนการรวมกลุ่มของอาเซียน  ⁴¹ พื้นที่ 5 เขตเศรษฐกิจพิเศษแรกได้รับการประกาศเมื่อ พ. ศ. 2558 ครอบคลุมพื้นที่จำนวน 1.83 ล้านไร่ (293,200 เฮกตาร์) ⁴² ในเดือนมกราคม พ.ศ. 2559 รัฐบาลได้ประกาศแผนการจัดหาที่ดินระยะที่ 2 ของเขตเศรษฐกิจพิเศษจำนวน 14,382 ไร่ (2,301 เฮกตาร์)⁴³ เขตเศรษฐกิจใหม่นี้เป็นพื้นที่นอกเหนือจาก 44 สวนอุตสาหกรรมที่มีอยู่และอุทยานเทคโนโลยี 6 แห่งที่บริหารโดยการนิคมอุตสาหกรรมแห่งประเทศไทย (กนอ.)⁴⁴

การระงับข้อพิพาทด้านที่ดิน

ก่อนที่จะมีการประกาศใช้ที่ดินอย่างกว้างขวาง ที่ดินในพื้นที่สาธารณะจำนวนมากต้องเผชิญกับปัญหาที่พบบ่อยจากการถูกบุกรุก การยึดครองที่ผิดกฎหมายและการเรียกร้องที่ทับซ้อนกัน ในปัจจุบันความขัดแย้งในที่ดินส่วนใหญ่จะกระจุกตัวอยู่ในพื้นที่ป่าที่มีประเภทการใช้ประโยชน์ที่แตกต่างกันรวมถึงอุทยานแห่งชาติและพื้นที่คุ้มครอง สาเหตุหลัก ๆ ได้แก่ การกวาดล้างและการใช้ประโยชน์ที่ดินป่าไม้ก่อนการประกาศเป็นป่าสงวน การโยกย้ายถิ่นเข้ามาอยู่อาศัยเนื่องจากการแข่งขันด้านทรัพยากรทางเศรษฐกิจ การเก็งกำไรและการสมรู้ร่วมคิด ความคลุมเครือของนโยบายและการซ้อนทับกันของระบบราชการ⁴⁵ ผู้มีส่วนเกี่ยวข้องเกี่ยวกับความขัดแย้งของที่ดินในผืนป่าคือชุมชนชนพื้นเมือง ความสนใจด้านการอนุรักษ์ (รวมถึงกรมป่าไม้) และบริษัทต่างๆที่มีการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานและทำเหมืองแร่

อ้างถึงองค์การสหประชาชาติ การหายตัวไปและการฆาตกรรมที่ไม่สามารถอธิบายได้ถูกเชื่อมโยงว่าเกี่ยวกับการเคลื่อนไหวด้านที่ดิน กรณีเด่นมีตั้งแต่ พ.ศ. 2557 ได้แก่ นายชัย บุญทองเล็ก หัวหน้าหมู่บ้านในจังหวัดสุราษฎร์ธานีที่เกี่ยวข้องกับความขัดแย้งเรื่องที่ดินกับสวนปาล์มน้ำมัน และนาย ปอชาลี รักษ์เจริญ (นายบิลลี่) นักกิจกรรมชาวกะเหรี่ยงผู้ฟ้องร้องเจ้าหน้าที่โดยกล่าวหาว่าบ้านเรือนของชาวพื้นเมืองจำนวน 20 ครอบครัวในอุทยานแห่งชาติแก่งกระจานถูกเจ้าหน้าที่ทำลาย⁴⁶ เมื่อเร็ว ๆ นี้ เด่น กัมเล ผู้นำด้านสิทธิที่ดินในจังหวัดชัยภูมิได้สูญหายไปเมื่อเดือนเมษายน พ.ศ. 2559 หลายสัปดาห์ต่อมาผู้ว่าราชการจังหวัดได้ออกหมายจับเขา⁴⁷

ข้อพิพาทเรื่องที่ดินส่วนใหญ่ได้รับการจัดการอย่างสันติและมีประสิทธิภาพในระบบศาลแพ่ง⁴⁸ ชุมชนเกษตรกรรมได้ใช้กลยุทธ์แบบผสมผสานด้านกฎหมายและยุทธศาสตร์การดำเนินการโดยตรงเพื่อผลักดันให้เกิดการปฏิรูปที่ดิน ตัวอย่าง เช่น สหพันธ์ชาวนาภาคเหนือและองค์กรพัฒนาและสร้างความเข้มแข็งของหมู่บ้านได้ร่วมมือกับขบวนการเคลื่อนไหวเพื่อประชาชนเพื่อความเท่าเทียมกันในสังคมให้มากขึ้นได้ทำการรณรงค์ให้มีการออกโฉนดชุมชน การเก็บภาษีที่ดินในอัตราก้าวหน้าและจัดตั้งธนาคารที่ดินแห่งชาติเพื่อช่วยในการแจกจ่ายที่ดิน ⁴⁹ แม้ว่า​จะมีช่องทางสำหรับเกษตรกรรายย่อยในการร้องเรียนตามสิทธิการถือครองที่ดิน แต่บ่อยครั้งพบว่าการร้องเรียนใช้เวลานานและมีค่าใช้จ่ายสูง และยังพบปัญหาการมีอคติที่ไม่เป็นธรรม⁵⁰

ปรับปรุงล่าสุด: มีนาคม 2562