ป่าไม้และวนศาสตร์

ป่าไม้เป็นระบบนิเวศที่สำคัญยิ่งและเป็นแหล่งเศรษฐกิจหลักของประเทศไทย อีกทั้งเป็นแหล่งทำมาหากินของคนไทยจำนวนมาก

ในปี 2561 ผลิตภัณฑ์จากป่ามีมูลค่าส่งออกรวมโดยประมาณ 118 พันล้านบาท (หรือเทียบเท่า 3.9 พันล้านเหรียญสหรัฐ)¹​ หรือคิดเป็นร้อยละ 1.2 ของสินค้าและบริการที่ส่งออกทั้งหมด² ตัวเลขดังกล่าวไม่รวมมูลค่าการบริโภคผลิตภัณฑ์ป่าไม้ภายในประเทศหรือมูลค่าที่ได้จากบริการระบบนิเวศป่าไม้​

หลังจากปริมาณป่าปกคลุมลดลงอย่างชัดเจนในช่วงสองทศวรรษระหว่างปี 2503-2523 ประเทศไทยเริ่มมีเสถียรภาพด้านป่าไม้และเปลี่ยนปริมาณป่าปกคลุมให้มีแนวโน้มเพิ่มขึ้นได้ในช่วง 2-3 ปีที่ผ่านมา ถึงแม้ความท้าทายด้านการกำกับดูแลงานและความขัดแย้งยังคงมีอยู่

ป่าดิบเขาบนดอยอินทนนท์​ จ.เชียงใหม่ ​ประเทศไทย. ภาพถ่ายโดย​ @icon0com, pxhere.com. ภายใต้ลิขสิทธิ์ CC0 Public Domain.

ป่าปกคลุมและการเปลี่ยนแปลง

จากรายงานของ FAO พบว่าในปี 2559 ประเทศไทยมีพื้นที่ป่าไม้จำนวน 16.4 ล้านเฮกตาร์ (102.5 ล้านไร่) หรือประมาณร้อยละ 32 ของพื้นที่ทั้งหมด ลดลงเล็กน้อยจากปี 2543 ที่มีประมาณ 17 ล้านเฮกตาร์ (106.25 ล้านไร่) นับว่าเป็นอัตราการตัดไม้ที่ต่ำเมื่อเปรียบเทียบกับประเทศเพื่อนบ้านในลุ่มน้ำโขง และตั้งแต่ปี 2553 เป็นต้นมา ประเทศไทยมีแนวโน้มที่เพิ่มขึ้นของพื้นที่ป่าโดยรวมทั้งประเทศ

การวัดพื้นที่ป่าปกคลุมโดยรวมเพียงอย่างเดียวไม่เพียงพอที่จะทำให้เข้าใจความสมบูรณ์และผลผลิตของป่าไม้ สิ่งสำคัญ คือ ต้องวัดพื้นที่ป่าตามแต่ละประเภท คือ ป่าไม้หลักปฐมภูมิ (เรียกอีกอย่างว่า “ป่าเติบโตแบบดั้งเดิม”) ป่าไม้ธรรมชาติที่เติบโตใหม่ และสวนป่าปลูก

จากข้อมูลของ FAO เนื้อที่ป่าไม้หลักในประเทศไทยมีปริมาณคงที่ 6.73 ล้านเฮกตาร์ (42 ล้านไร่) ตั้งแต่ปี 2543³ อย่างไรก็ตาม FAO ยอมรับว่า มีเหตุผลให้ตั้งข้อสงสัย​ในตัวเลขดังกล่าว ​​เนื่องจาก FAO อ้างอิงรายงานของแต่ละประเทศ⁴ และรัฐบาลไทยถือว่า เนื้อที่ป่าทั้งหมดในเขตอุทยานแห่งชาติและเขตรักษาพันธุ์สัตว์ป่าเป็นป่าไม้หลัก⁵ หากแต่มีรายงานบ่อยครั้งเกี่ยวกับการตัดไม้และไฟป่าในพื้นที่คุ้มครองในช่วงปีที่ผ่านมา⁶ จึงทำให้ข้อสรุปในรายงานที่ว่า พื้นที่ป่าทั้งหมดในพื้นที่คุ้มครองยังมีจำนวนเท่าเดิม และป่าทั้งหมดในพื้นที่คุ้มครองเป็นป่าไม้หลัก น่าเชื่อถือได้ยาก

“ป่าสงวน” ซึ่งเป็นหมวดหมู่หนึ่งของการใช้ประโยชน์ที่ดิน เป็นที่ดินภายใต้ความรับผิดชอบของกรมป่าไม้ อย่างไรก็ตาม ที่ดินในป่าสงวนส่วนใหญ่เป็นที่ตั้งของหมู่บ้านชนบทและพื้นที่เกษตรกรรม และคาดว่ามีประชากรกว่า 10 ล้านคนอาศัยอยู่ในเขตป่าสงวน⁷ ชุมชนจำนวนมากอาศัยอยู่ที่นั่นมาเป็นเวลานานก่อนการประกาศเป็นป่าสงวน⁸ รัฐบาลประกาศในปี 2553 ว่าประเทศไทยมีพื้นที่ป่าสงวนทั้งสิ้น 23 ล้านเฮกตาร์​ (143.75 ล้านไร่) ซึ่งเป็นข้อมูลปีสุดท้ายที่หาได้⁹ นับว่าพื้นที่ป่าสงวนนี้มีขนาดใหญ่กว่าพื้นที่ของที่ดินที่รายงานเป็นเนื้อที่ป่าปกคลุม​ นอกจากนี้มีรายงานว่า ตั้งแต่ปี 2553 ที่ดินอย่างน้อย 6.5 ล้านเฮกตาร์​ (40.63 ล้านไร่) ได้รับการจัดสรรให้กับสำนักงานการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม (ส.ป.ก.) สำหรับบริหารจัดที่ดินให้กับเกษตรกร¹⁰

ที่น่าสนใจ คือ สถิติป่าปกคลุมใช้หลักเรือนชั้นยอดที่ระดับร้อยละ 30 โดย Global Forest Watch รายงานพื้นที่ป่าปกคลุมของไทยเป็นจำนวน 19.2 ล้านเฮกตาร์ (120 ล้านไร่) ในปี 2553 ซึ่งต่ำกว่ารายงานที่ประเทศไทยจัดทำ​¹¹ Global Forest Watch เลือกใช้คำว่า “ต้นไม้ปกคลุม” แทนคำว่า “ป่าปกคลุม” แต่นิยามที่ให้ไว้ก็ตรงกับนิยามของ “ป่าปกคลุม” ตามกรอบของ FAO และ UNFCCC ที่กำหนดไว้ เว้นเสียแต่มีการระบุเกณฑ์การวัดที่ครอบคลุมเรือนชั้นยอดที่หลากหลาย ความน่าสนใจ คือ รายงานได้แสดงถึงพื้นที่ที่ใหญ่กว่าตัวเลขในรายงานของ FAO ทั้ง ๆ ที่มีเกณฑ์เทรสโชลด์ (Threshold​) ของชั้นเรือนยอดที่สูงกว่า¹² การวิเคราะห์ของ Global Forest Watch แสดงให้เห็นว่า การสูญเสียต้นไม้ปกคลุมในช่วงปี 2544-2555 นั้น เกิดขึ้นอย่างชัดเจนในภาคใต้ โดยเฉพาะพื้นที่จังหวัดสุราษฎร์ธานี นครศรีธรรมราช และสงขลา¹³ ทั้งสามจังหวัดนี้เป็นแหล่งทำสวนยางพาราที่สำคัญในประเทศไทย¹⁴ ในทางตรงกันข้าม การเพิ่มขึ้นของต้นไม้ปกคลุมนั้นเกิดขึ้นกระจุกตัวอยู่ในภาคตะวันออกเฉียงเหนือเป็นหลัก

ประเทศไทยประกาศว่าจะเพิ่มพื้นที่ป่าให้ได้ร้อยละ 23 ภายในปี 2573 โดยเป็นส่วนหนึ่งของแผนสนับสนุนระดับประเทศอย่างแน่วแน่ภายใต้ข้อตกลงปารีส¹⁵ รัฐบาลได้ระบุในแผนสนับสนุนระดับประเทศอย่างแน่วแน่ว่า การเพิ่มขึ้นของพื้นที่ป่าจะเกิดจาก “การมีส่วนร่วมของชุมชนในท้องถิ่น เพื่อให้มีป่าต้นน้ำและป่าชายเลนเพื่อเพิ่มขีดความสามารถในการปรับตัวของระบบนิเวศที่เกี่ยวข้อง”¹⁶

นอกจากนี้ ประเทศไทยมีเป้าหมายเพิ่มพื้นที่ (สวน) ป่าเศรษฐกิจร้อยละ 15¹⁷ ซึ่งหากเป็นไปตามนี้ เป้าหมายของแผนสนับสนุนระดับประเทศอย่างแน่วแน่บางอย่างก็จะสามารถบรรลุได้ อย่างไรก็ตาม รายงานล่าสุดยังระบุว่า เป้าหมายใหม่นี้ “ส่งผลต่อการกำหนดขอบเขตพื้นที่ป่าและการเรียกคืนที่ดินทำกินอย่างกว้างขวาง” ซึ่งกระทบต่อรายได้ของเกษตรกรที่ครอบครองที่ดินทำกินที่ยังไม่มีความชัดเจน¹⁸

แรงขับเคลื่อนให้เกิดการตัดไม้ทำลายป่า 

บทวิเคราะห์ของ FAO ยังระบุอีกว่า การพัฒนาโครงสร้างพื้นฐาน การแปลงที่ดินเพื่อเกษตรกรรมขนาดใหญ่ การทำไร่หมุนเวียนขนาดเล็ก และการลักลอบตัดไม้ ล้วนเป็นตัวขับเคลื่อนสำคัญของการทำลายป่าไม้ในประเทศไทย¹⁹ น้ำมันปาล์มและชาเป็นพืชผลทางการเกษตรที่เกี่ยวโยงกับการทำลายป่า ขณะเดียวกันการตัดถนนใหม่เปิดพื้นที่เพื่อเก็บเกี่ยวผลผลิตไม้และเพิ่มผลกำไรทางธุรกิจจัดเป็นแรงขับเคลื่อนให้ตัดไม้ทำลายป่าทั้งทางตรงและทางอ้อม²⁰

ชุมชนกลุ่มที่แสดงความคิดเห็นต่อข้อเสนอความพร้อม REDD+ ของประเทศไทยได้แสดงความไม่เห็นด้วยกับภาครัฐที่ว่า การทำไร่หมุนเวียนจัดเป็นแรงจูงใจหลักให้ทำลายป่าไม้หรือไม่ และเน้นย้ำถึงผลกระทบของเกษตรกรรมสวนป่าขนาดใหญ่ที่เพิ่มสูงขึ้น²¹

การกำกับดูแลกิจการ

กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม (MoNRE) เป็นหน่วยงานหลักจัดการป่าไม้ทั่วประเทศ โดยมีกรมป่าไม้ดูแลจัดการป่าไม้ที่อยู่นอกพื้นที่อนุรักษ์ และกรมอุทยานแห่งชาติ สัตว์ป่า และพันธุ์พืชดูแลจัดการป่าไม้ที่อยู่ในพื้นที่อนุรักษ์ ซึ่งทั้งสองหน่วยงานอยู่ภายใต้การกำกับของกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม

กฎหมายสำคัญที่ต้องกล่าวถึง คือ พระราชกำหนดแก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติป่าไม้ พุทธศักราช 2484 พ.ศ. 2532 สั่งแก้ไขเปลี่ยนแปลงสัมปทานและการสิ้นสุดของสัมปทาน ซึ่งอยู่ในพื้นที่อนุรักษ์และป่าสงวน ดู “นโยบายและการจัดการป่าไม้” สำหรับรายละเอียดเพิ่มเติม

ชุมชนและป่าไม้

ร่างพระราชบัญญัติที่สร้างการรับรู้และส่งเสริมป่าชุมชนอย่างเป็นทางการไม่มีความเคลื่อนไหวมาเกือบสองทศวรรษ ก่อนที่จะได้รับการพิจารณาอนุมัติจากคณะรัฐมนตรีฯ เมื่อต้นปี 2562 ที่ผ่านมา ทั้งนี้อาศัยการกระจายอำนาจการทำงานภาครัฐ​ค่อนข้างสูง ภาคประชาสังคมที่เข้มแข็ง และการยอมรับสิทธิการใช้ที่ดินของชุมชนอย่างจำกัด ได้เอื้ออำนวยให้ชุมชนมีส่วนร่วมในการตัดสินใจด้านทรัพยากรป่าไม้ท้องถิ่นมาเป็นเวลาหลายปี²² แต่จากงานวิจัยไม่นานนี้พบว่า ชุมชนพึ่งพาป่าหลายคนรู้สึกว่า สิทธิการครอบครองที่ดินและทรัพยากรของพวกเขาไม่มั่นคงพอที่จะให้เขาลงทุนเพื่อการจัดการป่าไม้​ อีกทั้ง ยังขาดการบังคับใช้กฎหมายและการแก้ปัญหาความขัดแย้งอย่างยุติธรรม²³

ระหว่างปี 2503-2523 มีหลายครั้งที่ชุมชนโดนขับไล่เพื่อการทำสวนป่าโดยองค์การอุตสาหกรรมป่าไม้ที่กำกับโดยรัฐ​ ปัจจุบันเรายังคงเห็นความขัดแย้งจากการขับไล่ที่ชุมชนเกิดขึ้น²⁴

แม้ว่าในช่วงไม่กี่ปีที่ผ่านมารัฐบาลได้กำหนดนโยบายบางอย่างเพื่อรับรู้ถึงสิทธิของเกษตรกรรายย่อยในที่ดินทำกิน แต่ความขัดแย้งยังคงเกิดขึ้นในแง่ของสถานที่ที่เรียกว่า “ป่า” ตามกฎหมาย แต่ในความเป็นจริง​ สถานที่นั้นคือที่ทำการเกษตรของเกษตรกรรายย่อย²⁵

ไม้ และ FLEGT/REDD+

ประเทศไทยเป็นศูนย์กลางส่งออกผลิตภัณฑ์ไม้ระดับภูมิภาค​​ โดยเฉพาะเฟอร์นิเจอร์และกระดาษ ยอดสินค้าส่งออกมากกว่าร้อยละ 80 ของผลิตภัณฑ์จากไม้และกระดาษของไทยส่งไปยังประเทศต่าง ๆ ในภูมิภาคเอเชีย และตลาดลูกค้าหลัก คือ จีน²⁶

นับตั้งแต่รัฐบาลไทยยกเลิกสัมปทานป่าไม้ ก็เป็นที่เข้าใจกันโดยทั่วไปว่า ไม้ป่าที่ไม่ได้จากสวนส่วนใหญ่มาจากประเทศเพื่อนบ้าน อย่างไรก็ตาม ประเทศไทยยังเป็นผู้ผลิตสินค้าไม้ยางพารารายใหญ่ที่สุดของโลก และไม้ยางพาราส่วนใหญ่มาจากสวนป่าปลูกของเกษตรกรไทย²⁷

ประเทศไทยกำลังดำเนินการเข้าร่วมโครงการ EU-FLEGT และโครงการ REDD+ ขณะนี้ ประเทศไทยอยู่ในขั้นตอนของการเจรจาข้อตกลงความร่วมมือแบบสมัครใจในโครงการ EU-FLEGT นั่นหมายถึง ประเทศไทยจะสร้างระบบการตรวจสอบเพื่อให้แน่ใจว่า เฉพาะไม้ที่เก็บเกี่ยวถูกต้องกฎหมายจึงจะได้รับการส่งออกไปยังสหภาพยุโรปเท่านั้น และยังรับประกันความถูกต้องตามกฎหมายของไม้ที่นำเข้ามาในประเทศไทย²⁸ เมื่อไม่นานนี้ มีกรณีตัวอย่างการดำเนินการบังคับใช้กฎหมายของสหภาพยุโรปกับบริษัทไทยแห่งหนึ่งที่กัดไม้ผิดกฎหมายจากพม่า ถือเป็นการเน้นย้ำความสำคัญของระบบการตรวจสอบแหล่งที่มาของไม้²⁹

ประเทศไทยยังได้รับเงินสนับสนุนเพื่อความพร้อม REDD+ จากหน่วยงาน Forest Carbon Partnership Facility (FCPF) ของธนาคารโลก หลังจากที่ได้รับอนุมัติแผนการเตรียมความพร้อมแล้ว คาดว่าประเทศไทยจะส่งแพ็คเกจความพร้อม (Readiness Package) ซึ่งจะประเมินความคืบหน้าจนถึงปัจจุบัน ได้ในปี 2562³⁰ แพคเกจความพร้อมนี้จะช่วยให้ประเทศไทยเข้าใกล้อีกขั้นของการรับเงินสนับสนุนเรื่องการเลี่ยงทำลายป่าและป่าเสื่อมโทรม